مرکز پژوهش‌های مجلس پاسخ داد: حمایت صنعتی شکست خورد؟

 سیاست‌های حمایتی از صنعت داخلی شکست خورد؟ بازوی پژوهشی مجلس با استناد به روند ایجاد بنگاه‌ها در کشور به این سوال پاسخ داده است. ارزیابی‌های این گزارش نشان می‌دهد سهم کارگاه‌های متوسط و بزرگ طی سال‌های اخیر روند ثابت و گاهی کاهشی داشته و مراحل بلوغ بنگاه‌های کوچک نیز با موفقیت انجام نشده است. مطابق این گزارش، سیاست‌های حمایتی دولت از صنایع ایران نیز به خطا رفته است؛ به‌گونه‌ای‌که فقدان توسعه تولیدات با ارزش افزوده از یکسو و فناوری بالا از سوی دیگر این موضوع را اثبات می‌کند.

تیر حمایت‌‌‌های دولتی از صنایع به خطا رفته است؟ هدف توسعه صنعتی در حالی تولید کالاهای با ارزش افزوده بالا در سطح صنایع کوچک، متوسط و بزرگ با بیشترین بهره‌‌‌وری و بالاترین کیفیت است که ارزیابی مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس خلاف این موضوع را نشان می‌دهد. نتایج این گزارش نشان می‌دهد سیاست کشور در حمایت از صنعت داخلی شکست خورده است. تحلیل بازوی پژوهشی مجلس این است با اینکه سالانه حجم عظیمی از منابع کشور در قالب‌‌‌های مختلف از سوی دولت به سمت صنایع مختلف جهت پیدا کرده تا توسعه تولیدات صنعتی با ارزش افزوده بالا محقق شود، اما سهم تولیدات صنعتی دارای فناوری بالا در بین کل تولیدات کشور بسیار اندک است. مطابق ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس، اگرچه سهم ارزش افزوده صنعتی کارگاه‌های صنعتی دارای ۱۰۰نفر کارکن و بیشتر، حدود ۸۰درصد مجموع ارزش‌افزوده صنعتی کارگاه‌های صنعتی دارای ۱۰نفر کارکن و بیشتر است و بیشترین بهره‌وری را در میان کارگاه‌های صنعتی دارند، اما رویکرد کشور در تولید محصولات صنعتی به سمت محصولات منبع‌محور (۸/ ۶۵درصد) بوده که نشان می‌دهد سیاست‌های حمایتی دولت از صنایع و معادن کشور نه‌تنها در صنایع کوچک و متوسط، بلکه در صنایع بزرگ نیز به توسعه تولیدات با ارزش‌افزوده و فناوری بالا منجر نشده است.

به گزارش دنیای اقتصاد، با مرور این وضعیت و بررسی شواهد دیگر گزارش بازوی پژوهشی مجلس این سوال مطرح می‌شود که آیا درخصوص توسعه و بلوغ‌، عملکرد مناسبی ثبت شده است؟ پاسخ مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس به این پرسش یک «نه» قاطع است. شواهد موجود نشان می‌دهد به ۹دلیل مختلف، صنایع کشور هنوز به سطح مناسبی از بلوغ نرسیده‌اند و پیوند عمیق میان بنگاه‌‌‌های بزرگ با صنایع کوچک و متوسط برقرار نشده و این امر سبب شده است تا حجم عظیمی از واحدهای تولیدی که طی فرآیندی دشوار خلق و تاسیس می‌‌‌شوند، در مسیر توسعه زمین‌‌‌گیر شوند و امکان بلوغ را پیدا نکنند. عواملی نیز که زمینه‌‌‌ساز ناکامی در تحقق توسعه صنعتی شده‌اند، مشخص هستند. دو معیار نویسندگان گزارش برای تحلیل وضعیت بنگاه‌‌‌های صنعتی کشور، سطح پیشرفت صنایع از زوایای روابط عمودی و افقی است. در سطح افقی به ترتیب مسائلی نظیر شاخص‌‌‌های توسعه‌‌‌یافتگی، میزان صنعتی بودن، کیفیت محصولات تولیدی، سطح تخصص‌‌‌یافتگی، مهارت نیروی کار و سطح فناوری در خوشه‌‌‌های صنعتی ۶عاملی هستند که مدنظر این گزارش بوده‌اند. در سطح عمودی هم مسائلی نظیر بهره‌‌‌وری بنگاه، وابستگی به واردات و بالغ‌‌‌شدگی صنایع مورد پرسش قرار گرفته‌اند. نتیجه کلی اینکه صنایع ایران به دلایلی که به آنها اشاره شد، دیرتر از زمان مدنظر به بلوغ رسیده‌اند و اقتصاد از همین ناحیه با چالش‌‌‌های بسیاری روبه‌رو خواهد شد. تولیدات با کیفیت پایین، بنگاه‌‌‌های بی‌‌‌بهره از صرفه مقیاس، صنایع فاقد شبکه‌‌‌ها و خوشه‌‌‌های توسعه‌‌‌یافته، تولیدات با سطح فناوری نازل، اشتغال‌زایی اندک برای نیروهای ماهر و متخصص در کنار بهره‌‌‌وری اندک بخش صنعت، نیاز شدید به واردات مواد و قطعات خارجی در کنار عدم‌بلوغ همه از نشانه‌‌‌های بن‌‌‌بستی است که کشور در زمینه توسعه صنعتی با آنها دست به گریبان است.

گزارش در پاسخ به نتیجه چنین وضعیتی تصریح می‌کند که عدم‌گذار به‌موقع و صحیح صنایع به بلوغ موجب می‌شود منابع عظیمی که صرف تاسیس و تثبیت بنگاه‌‌‌های صنعتی می‌شود نتایج مدنظر سیاستگذار را به بار نیاورد. شواهد گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نشان می‌دهد، حجم عظیمی از بنگاه‌‌‌های صنعتی کشور مراحل بلوغ را به‌خوبی طی نکرده‌اند و در دو مسیر کلی منحرف می‌‌‌شوند. در واقع این بنگاه‌‌‌ها یا به سمت حذف از بازار و مرگ زودرس می‌‌‌روند یا اینکه به سمت فعالیت در بازارهای غیررسمی منحرف می‌‌‌شوند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که سهم کارگاه‌های کوچک طی سال‌های مورد بررسی (۸۸ تا ۹۶) تقریبا رو به افزایش و به طور متوسط حدود ۸۰درصد بوده است.

این در حالی است که سهم کارگاه‌های متوسط و بزرگ کشور تقریبا روبه کاهش و به طور متوسط حدود ۲۰درصد بوده است. این موضوع نشان می‌دهد که مراحل بلوغ بنگاه‌های کوچک و ارتقای آنها به بنگاه متوسط با موفقیت انجام نشده است.

گزارش یادشده همچنین تاکید دارد که تنها ۱۲درصد از مجموع تولید بنگاه‌‌‌های صنعتی کل کشور کیفیت بالایی داشته و مابقی تولید در سطوح متوسط و پایین از خط تولید خارج شده‌‌‌اند.

گزارش بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد که ۵درصد صنایع کشور در تراز صنایعی با سطح مکانیزاسیون بالا هستند. ضمن اینکه تنها ۵درصد نیروهای کار شاغل در صنایع کشور از افراد ماهر هستند. نکته حائز اهمیت این است که تنها یک‌درصد از فناوری مورد استفاده واحدها در خوشه‌‌‌های کسب‌وکار در کشور، فناوری پیشرفته و بالاست و ۴۵درصد واحدها از فناوری پایین استفاده می‌کنند. نگاهی به این پژوهش نشان می‌دهد، صنایع کشور به دلایل متعددی از جمله تخصص‌‌‌یافتگی اندک و اشتراک‌‌‌گذاری پایین، شکاف جدی در زمینه کیفیت تولید و صرفه مقیاس دارند. نتایج ارزیابی این پژوهش نشان می‌دهد که تلاش سیاستگذار برای ایجاد شبکه‌‌‌ توسعه خوشه‌‌‌ای در کشور موفقیت‌‌‌آمیز نبوده، به طوری که ۷۹‌درصد خوشه‌‌‌های کسب‌وکار کشور در مراحل جنینی و در حال توسعه هستند. از آنجا که طبق این گزارش تنها ۲۱درصد خوشه‌‌‌های شناسایی‌شده، خاتمه یافته‌‌‌ و به سطحی مطلوبی از توسعه‌‌‌یافتگی رسیده‌‌اند، می‌‌‌توان ادعا کرد در این بخش نیز وضعیت کشور چندان مطلوب نیست.

نویسندگان گزارش تاکید کرده‌‌‌اند که بررسی وضعیت، شناسایی نقاط ضعف و ارائه راهکار درخصوص ساختار روابط افقی و عمودی لایه‌‌‌های مختلف بنگاهی در صنایع کشور حائز اهمیت بوده است. شبکه‌‌‌سازی افقی به عنوان ساختار مطلوب روابط به ۶دلیل مختلف که در بالا به آنها اشاره شد، مورد توجه قرار گرفته است. شبکه‌‌‌سازی عمودی نیز با تکیه بر تحلیل سه شاخص بلوغ بنگاه، بهره‌‌‌وری کارگاه‌‌‌های صنعتی و وابستگی وارداتی تولید مورد ارزیابی قرار گرفت.

مرور بخش‌‌‌های دیگر این سند نشان می‌دهد، وقوع چنین وضعیتی در سطح صنایع کشور به دو اتفاق کلی منجر شده است. نخست اینکه SMEها به عنوان واحدهای کوچک و متوسط از ظرفیت پایینی در تولید ارزش‌افزوده برخوردارند و دیگر اینکه سطح وابستگی صنایع بزرگ و مصرفی کشور به خارج بسیار بالاست. این سند تاکید دارد، صنایع مصرفی در کشور نتوانسته‌‌‌اند نقش موثری در تحریک بازار محصولات واسطه‌‌‌ای داشته باشند، به گونه‌‌‌ای که کالاهای نهایی ساخت‌‌‌محور نظیر رادیو و تلویزیون، ماشین‌‌‌آلات مکانیکی، ماشین‌‌‌آلات اداری و ابزار پزشکی بالاترین ضریب وابستگی وارداتی به تجهیزات سرمایه‌‌‌ای را داشته‌‌‌اند که موجب افزایش وابستگی وارداتی تولیدات صنعتی شده است. همچنین، شاخص توانمندی خلق ارزش‌افزوده درخصوص صنایع مصرفی و سرمایه‌‌‌ای ازجمله تولید ماشین‌‌‌آلات و تجهیزات طبقه‌‌‌بندی‌نشده (صنعت ماشین‌‌‌آلات مکانیکی) کاهش یافته و تولید مبلمان، با کاهش مواجه بوده است که در این صورت، موجب کاهش سهم این صنایع از تولیدات صنعتی و به تبع آن، نقش ضعیف کالاهای نهایی در تحریک بازار محصولات واسطه‌‌‌ای در زنجیره صنایع مختلف خواهد شد و عملا یکی از دلایلی است که موجب عدم‌شکل‌‌‌گیری ساختار مطلوب روابط توسعه‌‌‌یافته و شبکه‌‌‌سازی عمودی در صنایع کشور می‌شود.

نکته مهم دیگر، سهم ارزش‌‌‌افزوده صنعتی کارگاه‌‌‌های صنعتی ۱۰۰نفر کارکن و بیشتر است. این بنگاه‌‌‌ها که مالک حدود ۸۰درصد مجموع ارزش‌‌‌افزوده صنعتی کارگاه‌‌‌های صنعتی ۱۰نفر کارکن و بیشتر کشور هستند، بیشترین بهره‌‌‌وری را در میان کارگاه‌‌‌های صنعتی دارند، اما رویکرد کشور در تولید محصولات صنعتی به سمت محصولات منبع‌‌‌محور (۶۵.۸درصد) بوده که نشان می‌دهد سیاست‌‌‌های حمایتی دولت از صنایع و معادن کشور منجر به توسعه تولیدات با ارزش‌‌‌افزوده و فناوری بالا نه‌تنها در صنایع کوچک و متوسط، بلکه در صنایع بزرگ نیز نشده است.

نکته قابل تامل در بررسی وضعیت بنگاه‌‌‌های کوچک در کشور این است که با وجود سهم عمده حدود ۸۰درصدی کارگاه‌‌‌های صنعتی ۱۰ تا ۴۹ نفر کارکن از تعداد کل بنگاه‌‌‌های صنعتی در کشور، سهم اشتغال، ارزش‌‌‌افزوده و ارزش سرمایه‌گذاری این واحدها به کل کارگاه‌‌‌های صنعتی ۱۰نفر کارکن و بیشتر کشور بسیار پایین و به ترتیب معادل ۱۴.۲۷ و ۱۶‌درصد است. از طرفی، با وجود تاکیداتی که در برنامه‌‌‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه، درخصوص حمایت و توسعه این بنگاه‌‌‌ها صورت گرفته، تاکنون سازوکار معینی در این راستا تبیین نشده است

مقایسه احکام و جایگاه توسعه خوشه در قوانین برنامه‌‌‌های توسعه کشور نشان می‌دهد جامعیت احکام توسعه خوشه‌‌‌ها در برنامه پنجم توسعه به مراتب بهتر از برنامه ششم توسعه کشور بوده، اما ضمانت اجرای متناسب با آن کمتر دیده شده است. همچنین، عملکرد برنامه پنجم توسعه کشور با توجه به تعداد خوشه‌‌‌های شناسایی‌شده و در حال شکل‌‌‌گیری و نیز خوشه‌‌‌های خاتمه‌یافته، به نسبت برنامه‌های چهارم و ششم توسعه تاکنون، عملکرد بهتری داشته، به نحوی که از ۱۱۰خوشه خاتمه‌یافته، ۷۵خوشه در این دوره خاتمه یافته است.

این سند با بررسی استان‌‌‌ها و رشته‌‌‌فعالیت‌‌‌های درگیر با مساله خوشه‌‌‌های صنعتی یادآور می‌شود تنوع‌‌‌بخشی خوشه‌‌‌های کسب‌وکار گویای لزوم استفاده از الگوی خوشه‌‌‌های کسب‌وکار به دلیل کارآیی بالای آنهاست؛ روندی که در صورت اجرای صحیح آن، قابلیت موفقیت بالایی در حصول توسعه صنایع و کسب‌وکارهای مرتبط با هم در کشور دارد. افزایش میزان اشتغال، فروش و صادرات سه نشانه‌‌‌ای هستند که در خوشه‌‌‌های موفق و در مسیر توسعه، به‌خوبی خود را نشان داده‌‌‌اند.

توصیه این گزارش این است که در تدوین برنامه هفتم توسعه کشور با تمرکز بر توسعه خوشه‌‌‌های صنعتی و ایجاد الزام قانونی به منظور نظارت بر اجرای صحیح آن با تاکید بر مشارکت نظام‌‌‌مند و حداکثری دستگاه‌‌‌های ذی‌ربط در این خصوص، گام موثری برداشته شود. در صورت تدوین و تصویب این سند ملی، برنامه جامع عمل سالانه تفکیکی برمبنای موضوع و نهاد متولی در دو سطح ملی و محلی تدوین و ابلاغ می‌شود که با همکاری نهادهای پشتیبان، می‌‌‌تواند تحولی در این حوزه ایجاد کند.

کم و کیف شکست حمایت‌ها

گزارش بازوی پژوهشی مجلس نشانه‌‌‌های بسیاری در تشریح وضعیت صنایع کوچک، متوسط و بزرگ کشور ارائه می‌کند که توجه به آنها می‌‌‌تواند راه را بر تحلیل‌‌‌های درست و نیز سیاستگذاری مناسب و علمی و شواهدمحور باز کند. نویسندگان با ارزیابی وضعیت توسعه صنعتی در کشور به چهار دیدگاه کلی در زمینه توسعه بخش صنعت در جهان پرداخته و رویکردهای سنتی، بهبود فضای کسب‌وکار، خوشه‌‌‌های صنعتی و دینامیک را مورد تحلیل و بررسی قرار داده‌‌‌اند. این سند پس از تشریح هر یک از این مدل‌‌‌ها، به بررسی اهمیت نگرش توسعه خوشه‌‌‌های صنعتی در کشور پرداخته و رازهای زمینگیر شدن بنگاه‌‌‌های کشور در مراحل نخست فعالیت را نشان می‌دهد.

گزارش در بخش جمع‌‌‌بندی مصادیق روشنی درخصوص وضعیت خلق، تثبیت و توسعه کارگاه‌‌‌های صنعتی عنوان کرده است. برای نمونه گزارش با طرح سوال در خصوص عملکرد مناسب کشور در زمینه بلوغ و توسعه بنگاه‌‌‌ها تصریح کرده است: از آنجا که در پنج‌سال اخیر، صدور مجوزهای تاسیس و پروانه بهره‌‌‌برداری صنعتی به‌‌‌طور متوسط به ترتیب بیش از ۶ و ۱۵‌درصد رشد داشته، می‌‌‌توان این‌گونه نتیجه گرفت که کشور در خلق و ایجاد بنگاه، روند رو به رشدی داشته؛ اما درخصوص توسعه و بلوغ بنگاه‌‌‌ها عملکرد کشور مناسب نبوده است. بررسی‌‌‌ها نشان می‌دهد سهم کارگاه‌‌‌های کوچک طی سال‌های مورد بررسی از سال ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۶تقریبا رو به افزایش و به طور متوسط حدود ۸۰‌درصد بوده است؛ این در حالی است که سهم کارگاه‌‌‌های متوسط و بزرگ کشور تقریبا رو به کاهش و به‌طور متوسط حدود ۲۰‌درصد بوده است. این موضوع نشان می‌دهد، مراحل بلوغ بنگاه‌‌‌های کوچک و ارتقای آنها به بنگاه متوسط با موفقیت انجام نشده که موجب شده بخشی از بنگاه‌‌‌های کوچک در همان مراحل ابتدایی فعالیت و در پنج سال اول از صحنه تولید حذف شوند یا در بازارهای غیررسمی به فعالیت خود ادامه دهند؛ چراکه راهبرد جامع و مشخصی برای توسعه صنایع کوچک مبتنی بر توسعه رشته صنعتی در سطح کشور با رویکرد شبکه‌‌‌سازی وجود ندارد.

در تشریح چرایی این وضعیت علل مختلفی بیان شده اما یک نشانه جالب در این‌باره، در جمع‌‌‌بندی گزارش موجود است که نویسندگان از آنها با عنوان نشانه‌‌‌های صنعت‌‌‌زدایی در کشور طی سال‌های اخیر یاد کرده‌‌‌اند. در این بخش، نویسندگان به سهم ارزش‌‌‌افزوده بخش صنعت ساخت در تولید ناخالص داخلی بر اساس قیمت‌های جاری اشاره کرده و رشد این موضوع در ۶ماهه اول سال ۱۳۹۹ را که به ۱۸.۳ درصد رسیده یادآوری کرده‌‌‌اند. در عین حال، گزارش به ارزش‌افزوده صنعت ساخت اشاره کرده که از سال ۱۳۹۶ روند کاهشی داشته، به گونه‌‌‌ای که ارزش‌‌‌افزوده صنعت در سال ۱۳۹۸ تقریبا با سال ۱۳۹۳ برابر بوده است. این موضوع از منظر بانیان این پژوهش، نشان‌دهنده وقوع پدیده صنعت‌‌‌زدایی زودرس و عدم‌توفیق در افزایش سهم صنعت در مرحله کنونی توسعه در کشور است.